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Multiplicidad de campos de actuación y pluralidad de actores

La complejidad de la criminalidad a la que se ha hecho referencia anteriormente explica la multiplicidad de campos de actuación de la política criminal y también la extraordinaria variedad de acciones de prevención imaginables. Resulta insostenible en nuestro tiempo pensar que la inseguridad ciudadana pueda ser sólo un problema de la Policía y de la justicia Penal. Es menester tener una visión más integral de la cuestión, pero también la suficiente claridad como para reconocer las distintas dimensiones del fenómeno y los diversos campos de actuación.

Como se ha señalado en el X Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento del Delincuente, “toda medida eficaz de prevención del delito y justicia penal requiere la participación, como asociados y protagonistas, de los gobiernos, las instituciones nacionales, regionales, interregionales e internacionales, las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y los diversos sectores de la sociedad civil, incluidos los medios de información y el sector privado, así como en reconocimiento de sus respectivas funciones y contribuciones”. En la misma Declaración, se expresa además: “Reconocemos que las amplias estrategias de prevención del delito en los planos nacional, regional y local deben abordar las causas profundas y los factores de riesgo relacionados con la delincuencia y la victimización mediante la adopción de políticas sociales, económicas, de salud, educacionales y judiciales. Encarecemos la elaboración de esas estrategias, conscientes del éxito demostrado de las iniciativas de prevención en numerosos Estados y confiados en que la delincuencia puede reducirse aplicando y compartiendo la experiencia colectiva”.

La prevención primaria del delito y la violencia se desenvuelve en espacios distintos de la prevención secundaria y la terciaria, con intervenciones de organismos estatales diferentes, actualmente sin ninguna o muy deficiente articulación, muchas veces con diagnósticos inexistentes y orientaciones divergentes.

Existen ámbitos de actuación propios de la prevención social y de la prevención primaria que se vinculan con la salud pública (detección de la violencia familiar, adicciones, etc.), la educación (violencia escolar, detección de abusos, etc.), el transporte (seguridad vial, medios de transporte público, etc.), el empleo (lucha contra la desocupación, empleos informales en la vía pública, trabajo infantil, etc.), el desarrollo urbanístico (el impacto de grandes centros de concentración, como estaciones, mercados, etc.; o la seguridad de plazas y paseos), el comercio (control de la venta de bebidas alcohólicas, restricciones para el ingreso de menores de edad, etc.); la acción social o el desarrollo humano (atención de emergencias sociales, pobreza, atención a víctimas, etc.), la autoridad migratoria y aduanera (control de la frontera, ingreso de ilegales y deportados, contrabando, etc.) y las autoridades financieras (lavado de dinero, movimientos sospechosos de capitales, control de entidades financieras, etc.), entre otras.

Además de estos sectores, están los ámbitos correspondientes a los organismos policiales y de seguridad, el Ministerio Público y los órganos de la administración de justicia, con una incidencia específica y un campo de actuación propio.

Es indispensable plantear un escenario de trabajo que permita reunir y coordinar las acciones públicas. Para ello resulta necesario hacer un mapeo de programas y de medidas vinculadas con la prevención delictiva o de la violencia. La reunión y dinámica de las distintas instituciones involucradas no puede quedar librada al azar y a la buena voluntad de algunos funcionarios. Por lo general suelen aparecer dificultades en la interrelación de los órganos estatales que conviene prevenir adecuadamente.

La interagencialidad, entendida como forma de actuación coordinada de los diversos actores gubernamentales, pretende aprovechar y optimizar los recursos públicos, evitar la superposición y neutralización de acciones en algunos casos y, en otros, reforzar la efectividad de otras. La interagencialidad, no puede quedar en el plano de los niveles directivos de cada organismo involucrado, sino que debe penetrar al interior de cada una de las instituciones, para que pueda incidir en el campo operativo.

Desempeño policial, prevención y seguridad de las personas. La Reforma Policial

Si bien la competencia funcional de la Policía Nacional proyecta sus acciones tanto en el campo del control como en el de la persecución de la criminalidad, en este capítulo se pone el acento en el plano preventivo, siguiendo los lineamientos del Plan de Seguridad Democrática, y dejando lo demás para otra de las áreas problemáticas que se destacan en el documento, como es la cuestión vinculada con la profesionalización de la investigación, ámbito donde la Policía actúa como auxiliar de los óiganos del Ministerio Público (véase el Cap. V, ap. C-5).

Como expresa el Gral. Taveras Rodríguez “la actualidad social en el país está caracterizada por la conciencia adquirida respecto a sus derechos y deberes dentro del marco de la democracia y por el crecimiento de las nuevas modalidades delincuenciales, que exigen un modelo de policía distinto del tradicional. Es necesario un cambio de mentalidad de la población y de los miembros de la policía sobre el rol integrado que ambos están llamados a jugar, para que juntos implementen soluciones a la problemática criminal y de inseguridad” .

Por una parte, corresponde llevar adelante un proceso de profesionalización de la policía tanto en la prevención como en la persecución del delito. Para ello, resulta necesario introducir cambios en el plano organizacional y operativo, modificar la capacitación y entrenamiento de los distintos cuadros policiales e introducir nuevas tecnologías. También es menester definir nuevas estrategias y procedimientos en el
plano del control del delito y lo contravencional, como en el área de la investigación criminal.

Un plan integral de Política Criminal, como el que propugnamos, que tiene como centro el trabajo con la comunidad, necesariamente debe encontrar su correlato en la labor policial, como se expone en el Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana. Afortunadamente, existen numerosas experiencias exitosas en otros países en relación a la llamada policía comunitaria, de orientación comunitaria o de proximidad, algunas de ellas explicadas minuciosamente en el PSDRD al proponer la necesidad de implementarla en el país. La comunitarización, explica Taveras Rodríguez, “es una nueva concepción basada en la idea de que policías y ciudadanos trabajan conjuntamente y en forma innovadora, con la finalidad de intentar resolver los problemas de la comunidad relacionados con la criminalidad, el sentimiento de inseguridad, los desórdenes sociales y el deterioro de la calidad de vida de las comunidades. Esta filosofía sólo puede alcanzar sus objetivos si los servicios policiales desarrollan una nueva relación con los ciudadanos, permitiéndoles tener una mayor influencia en el establecimiento de prioridades de los servicios policiales locales e implicándoles en los esfuerzos a realizar para mejorar las condiciones humanas en los barrios”.

Ya en el IX Congreso de Naciones Un idas sobre Prevención del Delito y Readaptación del Delincuente (El Cairo, 1995) se reconoció el concepto de policía de la comunidad “como una estrategia clave en muchos países destinada a lograr un mayor sentido de responsabilidad por parte de la policía y a fortalecer la participación del público en las actividades de policía” , recomendando a los Estados miembros “adoptar un enfoque comunitario de la actividad policial como método para prestar los servicios policiales a fin de reducir la distancia social entre los funcionarios de los servicios de represión y los ciudadanos a los que sirven, y destacar la función que desempeña la policía y aumentar la confianza de la ciudadanía” .

Este cambio de orientación permitirá trabajar más efectivamente en el plano “situacional” del delito, considerando las oportunidades para delinquir, la información sobre las víctimas, la naturaleza y patrones de hora, lugar y tipo del delito, facilitando así el uso de medidas no penales que impiden u obstaculizan el paso al acto del infractor potencial. Pero también permitirá operar muy fuertemente sobre la sensación de inseguridad, al reestablecer lazos de confianza entre la comunidad y la Policía, posibilitar nuevas formas de cooperación y resolución de conflictos, y trasmitir tranquilidad a las personas.

Si bien a partir del año 2000 se instituyó la Comisión para la Reforma y Modernización de la Policía Nacional, con la finalidad de evaluar y proponer un Plan Integral de Reforma de la Policía Nacional que exprese “las directrices, lineamientos estratégicos, la nueva visión y enfoque institucional” y que haga una revisión, adecuación y reformulación de la legislación en materia policial (decreto 906/2000), la comisión sólo consideró el aspecto normativo y acompañó varios proyectos de leyes. Las únicas iniciativas concretadas fueron la sanción de la Ley Institucional de la Policía Nacional (96 – 04, del 5 de febrero del 2004), que si bien representa un avance en varios aspectos (por ej. al crear el Consejo Superior Policial, fijar ciertos principios básicos de actuación, deslindar la función de prevención y la de investigación o prever la Policía Comunitaria), no modifica sustancialmente la estructura organizativa ni los niveles jerárquicos (mantiene 13 categorías o rangos). Además, algunos de sus lineamientos no tienen una concreción efectiva o significativa, como acontece con lo atinente a la policía de investigación y a la comunitaria.

En definitiva, más allá de los anuncios y de las intenciones, la reforma policial sigue siendo una tarea imperiosa y pendiente. Para ello deben tenerse en cuenta las líneas de acción del PSDRD en materia de fortalecimiento y profesionalización de fa Policía Nacional, así como algunas de las recomendaciones formuladas, entre ellas las del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, que ha planteado la necesidad de conformar ‘un sistema policial eficiente en el desarrollo de sus labores básicas de prevención delictiva e investigación criminal estrictamente ajustado al principio de legalidad y al deber de protección de los derechos de la población”, lo cual supone “quebrar la tradicional impronta de policía de Estado volcada al control y disciplinamiento social y político de la población que aún mantiene la Policía Nacional y llevar a cabo un profundo proceso de reestructuración doctrinaria, organizativa y funcional de esta institución en vistas a transformarla en una policía de protección ciudadana básicamente perfilada al desempeño eficaz de sus labores preventivas e investigativas de delitos y a la irrestricta protección de los derechos humanos” .

El Gobierno Nacional, a través de la Secretaría de Estado de Interior y Policía y la jefatura de la Policía Nacional, así como el Ministerio Público, trabajarán conjuntamente para implementar la reforma policial contenida en el PSDRD, considerando como vectores principales, los siguientes: aumentar la descentralización de los servicios policiales, racionalizar la asignación de los recursos, fortalecer el control interno de la corrupción, mejorar las áreas que intervienen en el control y prevención del delito, desarrollar un área de autentica inteligencia criminal, establecer un sistema de información que permita el mapeo delictivo y la implementación de las estrategias de proximidad o comunitaria. Todo esto, juntamente con la revisión del escalafón, el mejoramiento del sistema de comunicaciones, infraestructura edilicia, equipamiento y una transformación en materia de capacitación.

Por demás, hay que redefinir la participación privada en la seguridad pública, estableciendo una adecuada regulación legal de las agencias de seguridad privada, que establezca sus ámbitos de actuación, las condiciones que deben reunir sus agentes y las formas de fiscalización, entre otros aspectos.
En definitiva, se ejecutará el Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana, que incluye:
Fortalecimiento institucional de la Policía Nacional;

Introducción de la policía comunitaria en los barrios o zonas más afectados por la violencia y la criminalidad; y Adiestramiento de la policía para casos de situaciones extremas, que van desde la lucha contra el narcotráfico hasta los desastres naturales.

Áreas prioritarias vinculadas con la persecución del delito
En el plano ¿le la persecución penal se han considerado varias áreas de atención prioritaria, especialmente por su potencialidad para darle sustentabilidad, eficacia y productividad al nuevo ordenamiento procesal, o por su capacidad para desencadenar otros procesos favorables al mejor funcionamiento del sistema penal.

Por otra parte, como resulta necesario contemplar la realidad social, política y económica de cada provincia y también los distintos niveles de organización y de infraestructura del Ministerio Público, los Tribunales y la Policía Nacional, se advierte la necesidad de definir planes de acción diferenciados para las grandes ciudades y las ciudades medianas y pequeñas.

PSDRD = Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana.

Fuente: Lineamientos de la Política Criminal dentro de los parámetros del Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana, Pag. 25-28